Desarrollo en punto muerto: la rigidez fiscal como límite estructural

SOMOSMASS99

Marcelo Depieri* / SomosMass99

Viernes 5 de septiembre de 2025

A partir de la década de 1990, se impuso una nueva forma de desarrollo a los países de América Latina. En Brasil, el modelo de industrialización basado en el desarrollismo, que había marcado la trayectoria económica del país entre 1930 y 1980, quedaría atrás. A partir de entonces, las orientaciones para el crecimiento económico, el papel del Estado y la gestión de las finanzas públicas seguirían una lógica de inspiración liberal.

Un hito fundamental de esta transición fue el llamado Consenso de Washington, celebrado en 1989 en la capital de los Estados Unidos. Esta reunión congregó a técnicos en economía y desarrollo vinculados al gobierno estadounidense, además de representantes de instituciones multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Durante esta conferencia, se establecieron principios que pasaron a orientar las estrategias económicas y de desarrollo de los países de América Latina. En lo que respecta a la política fiscal, se recomendaba una gestión presupuestaria austera para garantizar la estabilidad macroeconómica.

A partir de estas bases del Consenso de Washington se orientaron las políticas económicas en Brasil, especialmente a partir del primer gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), adoptando un enfoque centrado en el ajuste fiscal, aunque inicialmente el Gobierno no tuvo éxito en el control del gasto público.

Sin embargo, esta orientación no se limitó a la adopción de medidas económicas a corto plazo, sino que se incorporó de manera más profunda al institucionalizarse en el ordenamiento jurídico del país, mediante leyes y marcos regulatorios que consolidaron los principios de la disciplina fiscal como fundamentos permanentes de la gestión pública.

Uno de los principales instrumentos de esta institucionalización fue la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). Aprobada en 2000, impone límites al gasto en personal, exige metas fiscales anuales y prohíbe la creación de gastos permanentes sin la previsión de los ingresos correspondientes. Además, esta ley llega incluso a tipificar como delito algunos incumplimientos de sus normas, lo que puede acarrear sanciones administrativas, como restricciones a las transferencias voluntarias entre los entes de la Federación, además de responsabilizar política y penalmente, en base a otras legislaciones, conductas como ordenar gastos no autorizados o asumir obligaciones sin respaldo financiero.

La aprobación de la LRF consolidó institucionalmente las directrices que ya se venían adoptando en la conducción de la política fiscal, como la implementación de la política de metas de superávit primario iniciada en 1999, durante el segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002). La LRF, por lo tanto, vino a dar respaldo legal y permanente a este modelo de disciplina fiscal centrado en el control riguroso de las cuentas públicas.

La institucionalización del control de las cuentas públicas y su elevación a prioridad central de la política fiscal se mantuvo de forma continua por todos los gobiernos posteriores, sin excepción, incluidos los mandatos de Lula (2003-2010) y Dilma Rousseff (2011-2016), que, a pesar de su orientación progresista y de ampliar la participación de la inversión pública en la economía, mantuvieron los compromisos con la responsabilidad fiscal.

El auge de la rigidez fiscal se manifestó con la aprobación, en 2016, de la Enmienda Constitucional 95, la Ley del Techo de Gasto Público, justo después del golpe jurídico-parlamentario contra la entonces presidenta Dilma. Esta política fue aprobada durante el Gobierno de Michel Temer y continuó durante el Gobierno de Jair Bolsonaro. Esta ley instauró un modelo extremo de contención fiscal al congelar, durante 20 años, el total de los gastos primarios del Gobierno federal, permitiendo su corrección solo por la inflación del año anterior. Se trató de una política sin parangón en otras economías del mundo, tanto por su duración como por la rigidez de sus criterios, que no tenían en cuenta el crecimiento demográfico, los cambios en las demandas sociales y el propio dinamismo de la economía. Algunos gastos obligatorios, como los de previsión social, por ejemplo, tienden a crecer por encima de la inflación, pero esta limitación impone recortes significativos en los gastos discrecionales, lo que afecta directamente a las inversiones en áreas esenciales como la salud, la educación y la infraestructura. En casos más drásticos, ha dado lugar a la paralización completa de políticas públicas, como el programa de vivienda Minha Casa Minha Vida, en el año 2017, lo que pone de manifiesto los profundos impactos sociales de la adopción de un régimen fiscal tan restrictivo.

Si el mantenimiento de la rigidez de la política fiscal no satisface las necesidades de sus pueblos, ¿cómo se legitima ante la sociedad y cuál es su función? La rigidez de la política fiscal se basa en teorías económicas que defienden que el equilibrio de las cuentas públicas es una condición esencial para realizar inversiones y atraer capital extranjero, elementos que impulsarían el crecimiento económico. Este argumento cobra fuerza en la sociedad al acercarse a la lógica de las finanzas domésticas, según la cual no se debe gastar más de lo que se gana y es necesario ahorrar para poder invertir en el futuro, una comparación bastante intuitiva y fácilmente comprensible para la población. Sin embargo, esta analogía simplifica excesivamente la realidad, ya que la economía pública funciona de manera distinta a la economía doméstica. Cuando están bien planificadas, las inversiones estatales – como las políticas de transferencia de ingresos o las obras de infraestructura – pueden dinamizar la economía, generar empleo y aumentar la recaudación a medio plazo, contribuyendo precisamente al equilibrio fiscal que se busca preservar.

Más allá de su legitimidad, es importante observar el papel que desempeña la rigidez de la política fiscal. Esta actúa para limitar el gasto público y buscar constantemente la generación de superávits primarios, es decir, saldos positivos entre la recaudación y los gastos, sin tener en cuenta los financieros. En la práctica, este superávit se destina prioritariamente a atender los intereses del capital que devenga intereses, ya que se destina al pago de intereses y amortizaciones de la deuda pública. Se trata, por lo tanto, de un engranaje que garantiza la remuneración continua de los acreedores del Estado, concentrando recursos que podrían destinarse a políticas públicas e inversiones sociales.

Además, la rigidez fiscal ejerce un papel de control social, al restringir la capacidad del Estado para ampliar la oferta de servicios públicos y hacer efectivos los derechos sociales, como la salud, la educación, la seguridad social y la asistencia social. Seguir estrictamente las reglas fiscales no solo impide avances en estas áreas, sino que puede significar importantes retrocesos. Un ejemplo claro se produjo en 2023, durante el tercer mandato del gobierno de Lula (2023-2026), cuando, bajo la presión de mantener el equilibrio fiscal, el Gobierno estableció un límite del 2,5% para el aumento real del salario mínimo, independientemente del crecimiento del PIB, una medida que, en la práctica, frena la revalorización del trabajo y el aumento de los ingresos de los más pobres. Esta medida afectó a otros derechos sociales, ya que es el salario mínimo el que marca las pensiones y jubilaciones y prestaciones como el Beneficio de Prestación Continuada (BPC), que reciben las personas mayores de 65 años con bajos ingresos que no tienen derecho a la jubilación y las personas con discapacidad.

Esta fue la solución del Gobierno para cumplir con las normas del Nuevo Marco Fiscal (NAF), aprobado en 2023, que, aunque supone una flexibilización con respecto a la extrema rigidez del Techo de Gasto Público, sigue imponiendo importantes limitaciones a la política fiscal. El NAF sustituye la congelación del gasto por una regla de crecimiento vinculada a la recaudación, permitiendo que el gasto primario crezca hasta un 70% del aumento de los ingresos primarios del año anterior. Sin embargo, este crecimiento está limitado a un techo real del 2,5% anual, incluso si la recaudación crece por encima de ese porcentaje. Además, el nuevo régimen mantiene metas de superávit primario bastante austeras.

Por último, esta rigidez en la política fiscal que acompaña al país desde principios de la década de 1990 actúa como un obstáculo estructural para el desarrollo autónomo del país, al dificultar la implementación de políticas sólidas de inversión pública en áreas estratégicas como infraestructura, ciencia y tecnología y en programas de reindustrialización. Esto refuerza un modelo de dependencia económica y tecnológica, en el que el país sigue subordinado a dinámicas externas y sin instrumentos suficientes para construir un proyecto soberano de desarrollo.

Ante este escenario, para poder concebir un proyecto de desarrollo efectivo para Brasil y para gran parte de los países del Sur Global, resulta indispensable recuperar el control soberano sobre la política fiscal, de modo que deje de ser un instrumento de sumisión a los intereses del capital financiero y pase a servir directamente al bienestar de la población. Esto significa flexibilizar las restricciones que hoy limitan las inversiones públicas y volver a situar la política fiscal como herramienta estratégica para promover la justicia social, reducir las desigualdades y construir economías más resilientes y orientadas a las necesidades reales de sus pueblos.

* Marcelo Depieri es economista, máster en Economía Política y doctor en Ciencias Sociales, investigador del Instituto Tricontinental de Investigación Social y profesor de Economía en la Universidad Paulista (Unip). Autor de los libros Para entender a economia brasileira: as questões em seu devido lugar (2024) y Pandemias, Crise e Capitalismo (2021), ambos publicados por la editorial Expressão Popular.

Este artículo ha sido producido por Globetrotter.

Imagen de portada: Latino América. | Mapa: Wikimedia Commons.